UNFCCC COP 추진 배경과 COP25 주요 아젠다

[유엔기후변화협약: UNFCCC] 

유엔기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)은 지구온난화를 방지하고자 온실가스의 인위적 배출을 규제하기 위한 협약이다. UNFCCC는 1992년 리우회의(유엔환경개발회의: UNCED)에서 채택되었고, 1994년 발효되었다. 주요 내용으로 각국의 온실가스 배출, 흡수 현황에 대한 국가통계 및 정책이행에 관한 국가보고서 작성, 온실가스 배출 감축을 위한 국내 정책 수립 및 시행, 온실가스 배출량 감축 권고 등이 있다. 협약에 참여하는 모든 당사국은 온실가스를 줄이기 위한 국가 전략을 수립·시행하고, 이를 공개해야 하며, 통계자료와 정책이행에 대한 보고서를 협약 당사국총회(Conference of the Parties, COP)에 제출해야 한다.

전 세계 기후변화체제에서 UNFCCC는 기본협약(Framework Convention)의 성격을 가지고 있고 이행규정(instrument)으로 현실화가 되는데, 1997년 교토의정서 채택 시 역사적으로 온실가스배출에 책임이 있는 선진국만이 감축의무가 있었으나 2015년 파리협정 채택 후 선진국뿐만 아니라 개도국까지 의무 범위를 확장시키면서 신(新)기후체제가 출범하였다. 2018년 COP24에서 파리협정 이행규칙에 대부분 합의하면서 신기후체제가 확립되었다.

< 기후변화체제 확립 과정 >

[출처: 외교부(기후WEEK2019)]

[유엔기후변화협약 당사국총회: UNFCCC COP]

당사국총회(Conference of the Parties, COP)란 각국 환경 또는 기후변화 관련 장관급이 참여하여 UNFCCC의 이행을 촉진하고 상황을 모니터링 하는 최고 의사결정기구이다. COP는 당사국들이 협약의 이행방법 등 주요 사안들을 전반적으로 검토하기 위해 일 년에 1회 개최된다. 1995년 3월 제1차 당사국총회(독일 베를린)를 시작으로 제3차 당사국총회(1997년12월 일본 교토)에서 교토의정서(Kyoto Protocol)를 채택하였다. UN은 매년 6개 대륙에서 순환적으로 COP 의장국을 추천하며, 당사국들에 의해 선출된 의장국은 정치적 리더십을 동원하여 그 해의 COP 회의를 개최하는 것이 일반적이다. COP에서 논의될 주제와 채택될 결정문들은 2개의 부속기구 – 이행부속기구(Subsidiary Body for Implementation, SBI)와 과학기술자문부속기구(Subsidiary Body on Scientifc and Technical Assistance, SBSTA) - 에 의해 준비되며, 1년에 2차례에 걸쳐 2주씩의 집중적인 미팅을 진행한다. COP는 지속가능발전 분야 전반에 걸친 전 세계의 영향력 있는 단체들을 한 자리에서 볼 수 있는 기회를 제공하기 때문에 참석 시 관련 이해당사자들의 활동을 공유할 수 있다.

[제25차 유엔기후변화협약 당사국총회: UNFCCC COP25]

올해 유엔기후변화협약 제25차 당사국총회(UNFCCC COP25)는 칠레 산티아고에서 개최예정이었으나 칠레 정부는 반정부시위 계속화로 인해 개최 포기를 선언하였다. 이 때, 스페인 정부가 같은 일정으로 마드리드에서 개최하는 것을 제안하였고 칠레와 COP 사무국의 승인으로 최종 확정되었다. 12월 2일(월)에서 13일(금)까지 스페인 마드리드에서 개최되는 COP25에서는 ‘Time for Action(기후 행동을 할 시기)’을 주제로 재생 에너지로의 전환, 지속가능한 개발, 지속가능한 농업, 삼림과 해양 보호, 기후 영향 완화, 기후 금융 등의 핵심의제를 갖는다. 참가규모는 정부대표, 국제기구, 언론 등 약 2만 여명 이며, 1주차는 개막식 및 협상회의를 갖고 2주차는 고위급회의가 열린다.

※ COP25 주요일정 및 프로그램(Overview Schedule) 안내: 첨부파일 참조

※ UNFCCC COP25 안내 웹사이트: https://unfccc.int/cop25

[지방정부그룹(LGMA)과 이클레이(ICLEI)] 

지방정부그룹(Local Government and Municipal Authorities, LGMA)은 1992년 리우 회의에서 의제21이 채택되며 설정된 9개 주요이해당사자 그룹 중 하나이다. 1995년 COP1부터 UNFCCC 협상과정에 참여하고 있는 3개의 핵심 이해당사자 그룹 중 하나로 20개 이상의 지방정부관련 기구가 LGMA에 포함되어 있으며, 기후변화에 있어 지방정부의 역할과 중요성을 다양한 경로를 통해 강조해 왔다. 2015년 채택된 파리협정에 모든 수준의 정부 참여에 대한 언급이 포함되면서 도시와 지방정부가 UNFCCC 프로세스의 주요 그룹으로 인식되었다. LGMA는 협약의 논의 과정에 옵저버(Observer) 자격으로 참여하여 지방정부의 입장을 대변해 오고 있다.

이클레이(ICLEI)는 LGMA의 주관기구(Focal Point)로 활동하고 있으며, 매년 당사국 총회에 참여하여 기후변화 지속가능성 분야에서 지방정부의 의견을 전달하는 협력 창구의 역할을 맡고 있다. 다층의, 여러 관계자들의 입장 차이로 교착상태에 빠질 우려가 있는 협상과정에서 중재자적 역할을 충실히 수행하며 의견 또는 해석을 내놓았다. 이 때 구축한 정신과 리더십을 COP25에서도 발휘될 것으로 기대된다.

[당사국총회(COP)와 이클레이(ICLEI)]

지난 COP21에서는 파리협정이 채택되었고, COP22에서는 2018년까지 세부 이행지침 채택을 결정하기로 하였다. COP23에서는 의제별 비공식 문서가 작성되었으며 COP24에서는 파리협정 이행지침을 상당 부분 마련하였다. 2020년 신기후체제 출범을 앞둔 상황에서 세부 이행 지침을 채택한 것은 의미 있는 일이나 완전한 마무리라고 보기에는 부족하다. 국제탄소시장 매커니즘과 연관된 파리협정 제6조 지침은 끝내 합의점을 찾지 못해 COP25에서 채택하기로 하였기 때문이다. 따라서 파리협정 제6조 논의, 탈라노아 정신에 기반한 국가결정기여(Nationally Determined Contribution,NDC) 구축, 기후 금융 및 지속가능한 도시, 2019년 유엔 기후 행동 정상회의 결과, 2020년 이후의 세계 기후 행동의 미래와 역할에 대한 지침 사항이 LGMA와 관련된 COP25 우선협상 과제로 떠오르고 있다. 본격적인 LGMA COP25에서는 교통, 순환경제, 생물다양성, 회복력, 생태계와 산림, 바다, 재생 에너지, 적응을 주요 아젠다로 다루게 될 것이다.

COP25는 국가가 세계 1.5℃ 목표를 달성하기 위해 자발적 약속을 기반으로 하는 국가결정기여(NDC) 이행에 앞장설 것을 강조하고 있다. 이 때, 세계 인구의 절반 이상은 도시에 살고 있는 상황이므로 행동하는 도시의 중요성이 대두될 수밖에 없다. 그 밖의 영역에서도 도시와 지방정부의 역할을 부정할 수 없다. 이클레이(ICLEI)는 COP25에 대한 강력하고 공통된 목소리를 내기 위해 2019년 3월 아프리카(가나), 8월 중남미와 카리브해(브라질), 9월 아시아태평양(태국)에서의 기후주간포럼에 참석하여 지방 정부의 참여를 강조하였다. 특히, 중남미와 카리브해(브라질) 포럼에서는 국가 간 도시 네트워크와 같은 지역 활동가들 간의 강한 유대감을 형성했으며 이들이 공동의 목소리를 낸다는 점에 주목하였다. 또한, 9월 레바논에서 개최된 UNFCCC 재정상임위원회 포럼에서는 ‘지속 가능한 도시’라는 구체적인 주제를 조명하였다. 이 포럼은 기후 행동에 대한 지방정부의 참여를 분명히 할 기후 금융의 지역화를 강조하였고 이는 COP25에서도 계속해서 논의될 것이다. 9월, 미국에서는 유엔 기후 행동 정상회의가 있었으며, 10월, 코스타리카에서는 유엔 기후변화협약 당사국총회 사전회의(PreCOP25)가 개최되어 실질적인 해결책과 과제를 공유한 공동선언서를 작성, 발표하였다. 이클레이(ICLEI)는 이러한 행사들에 지방정부들을 초대하여 토론에 참여함으로써 COP25 모멘텀을 구축하였다.

이클레이(ICLEI)는 COP25에 참여하여 전 세계의 초국가적 행위자들의 맥락과 요구를 일치시키고자 한다. 이러한 맥락에서 COP25는 지방정부 파트너십의 촉매제가 되어야 한다. 이클레이(ICLEI)는 이러한 목표를 달성하기 위해 다음과 같은 3가지 주제를 중심으로 정책을 개발하고 홍보할 것을 제안하고 있다.

1. 탈라노아 정신에 입각한 NDC 구축 : 탈라노아 대화에서 지방정부의 조치를 포함

2. 지역 균형 재정 : 지방정부를 위한 기후재정전략 강화, 기후에너지 사업의 구조화 지원, 기준 통합, 역량강화 지원

3. 기후 위기 대응 행동 : 도시 교통, 순환 경제, 재생에너지  

과거 이클레이(ICLEI)는 COP23 결정에 대한 적극적이고 즉각적인 대응으로 ‘지방정부 탈라노아 대화’를 시작했다. 탈라노아 대화란 ‘포괄적인, 참여적인 그리고 투명한 대화의 과정(inclusive, participatory and transparent dialogue)’을 내포하는 태평양 지역 피지(Fiji)의 전통 언어이다. 이 대화법은 COP24를 준비하는 중앙 및 지방정부들이 기후변화에 책임감 있게 동참할 수 있는 동력을 길러주었다. 이번 COP25에서도 제6조(탄소시장) 문제, 손실과 피해, 젠더 행동계획 등 많은 주제가 논의들과 더불어 지방정부들이 ‘지방정부 탈라노아대화’를 통해 지방정부가 나아가야할 방향, 지속성 및 투명성을 마련하기 위한 방법들을 논의하고 그들의 요구를 당당하게 말할 수 있을 것으로 보인다.

< COP25 이클레이 주최 LGMA 행사 일정 및 프로그램 > 

[출처: LGMA COP25 Delegation and Events List]

작성: 김아연 인턴

문의: 서은영 전략사업팀 담당관