[회복력] 도시 회복력 정의와 정책 이행 방안 

전 세계적으로 기후변화가 가속화되고 사회경제적 불확실성이 증대되면서 회복력(Resilience)’에 대한 관심과 중요도가 빠르게 증가하고 있다. 특히 도시는 사람과 인프라, 노동과 경제 활동이 집중되는 곳이어서 외부적인 충격과 스트레스에 더욱 취약 할 수 밖에 없다. 도시들이 ‘회복력 있는 도시’라는 렌즈를 통해 전 세계적으로 일어나고 있는 환경적, 경제적, 사회적 변화와 위기에 잘 대비하고, 안전하며 지속 가능한 도시로 거듭나야 하는 이유이다.

유엔 지속가능발전목표 17개 중 11번 목표(SDG11)는 ‘도시와 인간 정주환경을 더욱 포용적이고, 안전하며, 회복력 있으며 지속 가능하게 만드는 것(Make cities and human settlements inclusive, safe, resilient and sustainable)’을 명시하고 있다. 도시의 전반적 삶의 질을 높이기 위해 SDG11번 목표에 대한 철저한 대비와 점검이 요청되는 현 시점에서, ‘회복력 있는 도시(Resilient Cities)’에 대한 명확한 이해와 그에 기반한 지식의 생산, 도시 정책에의 적용이 필요하다.

1. 회복력 있는 도시(Resilient Cities)란?

회복력 있는 도시는, 도시가 어떠한 충격이나 스트레스에 직면했을 때 핵심적인 기능과 구조, 정체성을 유지하면서 충격과 스트레스를 흡수하고 회복 할 수 있는 능력을 갖추고 있으며, 지속적인 변화에 대해 적응하고 번영 할 수 있는 도시이다. 회복력 증진은 위험요인(hazard risk)을 평가·규명하고 노출과 취약성을 감소시키며, 저항성, 적응력, 위기 대응력을 증가시키는 활동을 포함한다. (출처 : ICLEI Resilient Cities Agenda 2015)

충격(Shock)은 지진, 홍수, 가뭄, 화재 등과 같이 도시 시스템에 부담을 주는 급성적 사건을 의미하는 반면, 스트레스(Stress)는 그 변화가 다소 점진적으로 진행되면서 도시 공동체와 시스템의 대응 능력을 저해하는 자극을 의미한다. 충격과 스트레스는 개념적으로 구분되나, 상호 누적적 결과이기에 보완적으로 이해 될 필요가 있다. 도시 시스템에 영향을 미치는 스트레스의 종류는 다양하나 다음과 같이 구분 해 볼 수 있다.

1. 사회적 스트레스: 실업, 도시 빈곤, 이민/난민, 직업 교육/평생 교육의 부재
2. 문화적 스트레스: 폭력, 마약, 범죄 등 장소에 대한 문화적 낙인
3. 사회-기술적 스트레스: 디지털 소외, 특히 지식산업과 서비스 경제의 새로운 종류의 직업에 대비한 양질의 교육 부재
4. 생태적 스트레스: 기후변화의 영향으로 인한 도시 인프라에 대한 홍수, 침수, 범람 피해
5. 사회-생태적 스트레스: 오염으로 인한 건강 이슈, 도시 생태계의 빈곤화 및 도시 녹지에의 한정된 접근

(출처 : Urban Resilience : A concept for co-creating cities of the future)

회복력 있는 도시는 사회문화적, 생태환경적, 경제기술적 변화와 광범위하게 관련되며 각 요소는 서로 분리되지 않고 상호 관련성을 가지므로, 그 대응에 있어서도 통합적 접근이 요청된다.

2. 도시 회복력(Urban Resilience) 증진을 위한 대책 마련하기

도시 회복력 증진을 위해서는 도시 각 구성 요소에 대한 회복력 증진이 요청된다. 회복력 증진과 관련한 도시의 자본을 어떻게 분류 할 것인지는 관점에 따라 차이가 있겠으나, 크게 ①인적 자본(개인과 공동체), ②기술적 자본(인프라), ③자연생태적 자본(도시 생태계 시스템, 도시 생태경관), ④제도적 자본(기관, 파트너십, 법령과 규칙 등)으로 구분 할 수 있다(Niki Frantzeskaki, 2016)

• 인적 자본: 개인과 공동체의 회복력 강화하기

흔히 말하는 사람 회복력(People Resilience), 사회적 회복력(Social Resilience)은 각자의 능력과 기술을 활용하여 현재와 미래의 충격과 변화에 대응 할 수 있는 능력, 공동체적 연대감을 바탕으로 외부 충격에 대해 지역 공동체가 함께 대응하는 능력을 의미한다. 일례로 기후변화로 인한 자연재해(예-도시 홍수)가 발생 했을 때, 소득수준, 신체적 능력, 정보 접근성에 따라 홍수로부터 대피 할 수 있는 능력에 차이가 존재한다. 특히 도시에서의 사회경제적 빈곤은 장소성을 띠고 있음을 고려 할 때, 특히 취약한 커뮤니티에 대해 재해 대비 교육과 정보 제공을 강화하는 것이 일례가 될 수 있다. 또 재난상황 발생 시, 개인이 고립되지 않도록 건강한 마을 공동체를 육성하는 것, 개인이 장기적인 사회경제적 변화에 대비할 수 있도록 공공 직업 교육과 평생교육을 강화하는 것 또한 사람과 사회 자본을 강화하는 수단이 될 수 있다.

• 기술적 자본: 도시 인프라의 회복력 강화하기

도시 인프라는 에너지, 주거, 식량 등 도시민들이 기본적인 삶을 영위하는 데 핵심적인 서비스를 제공한다. 인프라는 유/무형의 형태로 존재하며, 유형의 인프라와 무형의 서비스는 상호 긴밀한 관계성을 가지고 있다. 따라서 인프라 개선은 단지 인프라의 외형을 변형시키거나 새로 건설하는 것을 넘어, 도시에서 제공되는 서비스의 수준과 질을 좌우한다.

미래를 대비하는 인프라는 견고성(robustness)을 강화하는 방향과, 적응성(adaptability)을 강화하는 방향으로 구분 할 수 있다. 인프라의 견고성(Robustness)을 향상하는 일은 충격과 스트레스에도 불구하고 특정 인프라가 시간이 지나도 그 기능을 그대로 유지 할 수 있도록 하는 것이다. 인프라의 견고성을 향상시키는 전략은 주로 ‘기후변화로 인해 초래되는 다양한 재해에 견고한 인프라를 구축’하는 정책으로 드러난다. 반면 인프라의 적응성(adaptability)을 향상하는 접근은, 변화하는 사회적 필요에 맞추어 현재와 미래세대의 사회적 요구를 충족하는 서비스를 개발하고 제공하는 것을 의미한다. 즉, 미래에 더욱더 요청 될 사회적 요구를 파악하고, 그러한 사회적 요구를 지속 가능한 방식으로 서비스 하는 인프라에 투자하는 것이다. 미래 지향적인 인프라 투자는 인프라의 환경적 수행성을 강화하고, 서로 다른 인프라 간 연결성을 강화하여 서비스 기반의 경제(예. 순환 경제, 공유 경제)를 강화하는 작업을 포함한다.

• 자연생태적 자본: 도시 생태계 강화하기

도시의 그린 인프라, 블루 인프라를 연결하고 강화하여 도시 생태계 시스템을 강화하는 것은 회복력 강화의 핵심 부분이다. 도시 숲, 녹지 네트워크, 그리고 도시를 관통하는 블루 인프라(강, 하천 등)를 잇고 연결하는 것은 기후변화 적응을 위해 중요한 물리적 도구일 뿐 아니라, 사람들이 비인간 생물과 공존 할 수 있는 훌륭한 토대가 되고 높은 공공성을 띠는 장소가 될 수 있다. 따라서 도시 생태계 서비스의 기능과 역할을 잘 이해하고, 도시 계획 과정 전반에 도시 생태계 서비스를 고려하는 것은 물리적, 사회적으로 매우 중요 할 수 밖에 없다.

• 제도적 자본: 굿 거버넌스

도시 회복력을 강화를 위해서는 선제적 리더십의 역할이 중요하다. 회복력 대응의 첫 단계인 예측 가능한 스트레스를 규명하고, 도시 취약성과 관련된 뿌리 깊은 문제를 파악하는 일은 대체로 ‘시급한 일’로 간주되지 않는 경향이 강하다. 뿐만 아니라 과연 이 문제가 ‘해결 가능 할 것인가’라는 회의주의로 인해 실질적으로 취해져야 할 조치들이 지연되거나 또는 논의 조차 되지 않는 경우 또한 존재한다. 회복력 증진을 위해 장기 비전에 기반한 정치적 리더십의 역할이 더욱 중요 할 수 밖에 없는 이유다.

한 편 정치적 의지만큼 중요한 것은 다양한 이해관계자들이 참여하는 거버넌스 구축이다. 회복력은 특히 전체적인 시각 속에서 서로 다른 리스크의 상호 작용성을 인식하고, 그 해결책 또한 통합적이어야 하기에 간학제적(interdisciplinary) 참여가 요청된다. 뿐만 아니라 거버넌스는 정치적 주기를 넘어서 존재하면서, 장기적인 비전과 시각의 공표를 가능케 하고, 사회적 시너지를 창출하는 효과를 가지고 있다.

도시 회복력은 위와 같은 다양한 영역에서 이루어지는 회복력 증진 활동을 묶어내고 내러티브화 하는 것까지를 포함한다. 상호 연결성, 상호 관련성을 인식 할 때만이 개별적 영역에서 진행되는 노력들이 실질적인 효과성을 발휘 할 수 있고, 회복력 이슈에 대한 다양한 행위자(actor)의 참여를 가능케 하기 때문이다.

3. 도시 회복력 증진을 위한 프레임워크/가이드라인

그렇다면 실무자들이 도시 회복력 증진을 위해 대책을 수립하고 이행 할 때, 어떤 프레임워크나 방법론을 사용할 수 있을까? 도시 회복력 증진에 대한 우수 사례(우수 사례 기사 링크 연결)를 살펴보기에 앞서, 도시 회복력 대책 수립을 지원하는 두 프레임워크&가이드라인을 소개한다.

• 도시 회복력 프레임워크(City Resilience Framework)

글로벌 건축/도시 회사인 Arup이 록펠러 재단의 지원을 받아 수립한 도시 회복력 프레임워크이다. 록펠러 재단이 운영하는 세계100대 회복력 있는 도시(100 Resilient Cities) 이니셔티브의 회복력 프레임워크로도 활용되고 있다.

도시 회복력 프레임워크는 4개 영역(건강&웰빙, 경제&사회, 인프라&환경, 리더십&전략)의 12개 추진요인(Drivers)으로 구성되어 있다. 뿐만 아니라 회복력 있는 도시가 가져야 할 7가지 특성(Reflectiveness, Resourcefulness, Robustness, Redundancy, Flexibility, Inclusiveness, Integration)을 제시하여 각 도시들이 회복력 수준을 자가진단 할 수 있는 국제적 기준을 제시하고 있다.

본 프레임워크가 제시하는 기준 위에서 우수한 회복력 계획을 수립한 지방정부들의 사례는 100 Resilient Cities 홈페이지를 통해 제공되고 있다.

• 유럽 회복력 관리 가이드라인(European Resilience Management Guideline)

본 가이드라인은 유럽연합에서 실시된 Smart Mature Resilience(SMR) 프로젝트의 결과물로, 유럽 도시들이 지역 회복력 계획을 수립 할 수 있도록 지원하고, 정책과 행동계획의 이행을 모니터링 할 수 있는 방법론을 제공한다. 위 가이드라인은 2015년부터 2018년까지, 약 3년 간 10개 지방정부와 전문가들이 숙의적 과정을 통해 함께 수립했다는 점에서 더욱 의미가 깊다. 가이드라인은 다음과 같은 회복력 계획(Resilience Planning)의 5단계를 소개하면서 각 단계에 맞는 회복력 툴(tool)을 소개하고 있다.

[표1. 유럽 회복력 관리 가이드라인]

4. 나가며

이클레이가 지원하는 도시 지속가능성에 대한 주제(도시 생물다양성과 자연기반해결책, 기후변화 감축/적응, 에너지 전환, 도시 식량, 도시 이동성과 교통, 생산과 소비, 스마트시티, 도시 거버넌스 및 사회 혁신)는 궁극적으로 이클레이 회원 도시들이 ‘재난에 강하고 시민들의 안전을 지켜내는 도시’에서부터 ‘미래에 진행될 변화와 기회에 대비하여 공동체와 도시 시스템의 안정성을 지켜내고 경쟁력을 강화하는 도시’로 거듭나도록 하는 것을 목표로 하고 있다.

(재난 경감, 기후변화 대응, 회복력, 지속가능성의 관계

출처 : European Resilience Management Guidelines)

도시 회복력 증진을 위한 이클레이의 접근법과 프로그램은 다음 기사에서 자세히 소개한다.

○ 참고문헌

- ARUP·Rockfeller Foundation (2015) City Resilience Framework

- ICLEI (2018) Resilient Cities Report 2018

- Urban Institute (2018) Institutionalizing Urban Resilience – A midterm Monitoring and Evaluation Report of 100 Resilient Cities

- SMR (2018), European Resilience Management Guidelines

- Niki Franzeskaki (2016), Urban Resilience a concept for co-creating cities of the future

○ 문의 : 박지원 담당관 (jiwon.park@iclei.org)

○ 연관기사 함께 보기

 - 도시 회복력 정의와 정책 이행 방안

 - 도시 회복력을 위한 이클레이의 접근법

 - 회복력있는 도시 우수 사례